收費(fèi)公路貸款模式或?qū)⒔K結(jié)

路漫漫其修遠(yuǎn)兮，交通運(yùn)輸部將上下而求索，而這一求索在中央對(duì)地方債和地方融資平臺(tái)進(jìn)行鐵腕整治之下，也面臨新的路徑轉(zhuǎn)換。

近日，交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)馮正霖在中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)員論壇上暢談了他對(duì)交通運(yùn)輸投融資體制改革的一些看法和總體思路。

馮正霖表示，發(fā)行政府債券將成為建設(shè)政府債務(wù)性公路的唯一途徑。

原因是中央明確要求劃清政府與企業(yè)的邊界，政府債務(wù)只能由政府及其部門通過債券方式舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。這意味著，公路交通建設(shè)實(shí)施多年的“貸款修路，收費(fèi)還貸”的投融資模式將發(fā)生根本性改變，即由“交通運(yùn)輸部門貸款”調(diào)整為“發(fā)行政府債券”。舉債和償債主體從各地交通運(yùn)輸部門調(diào)整為省級(jí)人民政府，政府舉債建設(shè)的收費(fèi)公路債務(wù)余額和車輛通行費(fèi)收入全部納入政府性基金預(yù)算管理。

舊模式帶來巨大債務(wù)隱患

通過貸款建路，通過收費(fèi)還貸，這一模式對(duì)中國(guó)公路建設(shè)居功至偉，但其帶來的巨大債務(wù)隱患也日益明顯。

2015年初，交通部官網(wǎng)公布了《2013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，公報(bào)顯示，截至2013年底，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)債務(wù)性資金投入為37556億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的69.0%。

在累計(jì)債務(wù)性資金投入中，銀行貸款35160億元，截至2013年底，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額為34308億元。2013年度，全國(guó)收費(fèi)公路還本付息支出占當(dāng)年通行費(fèi)收入的86.2%。2013年度，全國(guó)收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)661億元，即整體虧損661億元。

今后，收費(fèi)公路貸款的模式將終結(jié)，政府發(fā)行債券也將受到嚴(yán)格的約束。馮正霖表示，中央明確要求，各地一般債券和專項(xiàng)債券的發(fā)行額度，實(shí)行限額管理。地方政府舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，同時(shí)把債券的“借、用、還”全部納入預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性約束，并建立嚴(yán)格的考核問責(zé)機(jī)制。

那么，對(duì)于已經(jīng)存在的大量公路債如何解決?馮正霖表示，對(duì)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，特別是明確一些地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的，可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。

發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員李玉濤表示，中央地方債新規(guī)對(duì)收費(fèi)公路貸款模式的終結(jié)，某種意義上會(huì)遏制住部分地方政府不顧經(jīng)濟(jì)效益和償還能力太過超前建設(shè)公路的趨勢(shì)，在預(yù)算硬約束和融資緊門檻之下，公路建設(shè)的投資資金能更好地用在刀刃上。

政府主導(dǎo)，民資補(bǔ)充

馮正霖談了在新形勢(shì)下交通部門對(duì)于未來融資和債務(wù)問題的思路：一要清理規(guī)范地方交通融資平臺(tái)，加強(qiáng)與財(cái)政和金融部門的溝通，抓緊對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行甄別清理，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌償還的范圍。二要控制好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，要通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等措施提高償債能力，要通過發(fā)行地方政府債券置換等方式努力降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。三要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，統(tǒng)籌各類資金優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾，有貸款協(xié)議的應(yīng)繼續(xù)按照協(xié)議提供貸款。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究過渡期有關(guān)政策，確保交通運(yùn)輸發(fā)展資金不斷鏈。

對(duì)債務(wù)問題高度重視積極防范并不意味著交通部門就會(huì)停止公路建設(shè)的步伐，在債務(wù)性融資“關(guān)門”的同時(shí)，政府投資和社會(huì)資本引入的“門”也將打開。

馮正霖表示，交通建設(shè)還需“政府主導(dǎo)”，這是由交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的公益性這一根本屬性決定的。即使對(duì)一些有收益的政府公益性設(shè)施采取特許經(jīng)營(yíng)吸引社會(huì)資本投資，也并不改變其公益屬性。所以，要繼續(xù)保持現(xiàn)有車購(gòu)稅、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金、港建費(fèi)等專項(xiàng)資金特性，加大政府其他公共財(cái)政投入，確保專項(xiàng)資金發(fā)揮最佳使用效益。

政府主導(dǎo)的前提之下，社會(huì)資本也將作為一個(gè)積極的補(bǔ)充部分。

馮正霖表示，有一定收益的公益性事業(yè)，將以特許經(jīng)營(yíng)的方式鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。投資者可以獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。政府對(duì)投資者或特別目的公司按照特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，遵循市場(chǎng)規(guī)則簽訂相關(guān)合同，并嚴(yán)格履行相應(yīng)職責(zé)，但不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。收費(fèi)公路這種有一定收益的公益性事業(yè)，應(yīng)當(dāng)成為政府與社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。