中國的汽車公告制度已經(jīng)18歲。這個誕生于2001年的汽車企業(yè)和產(chǎn)品準入制度，近期正在醞釀改革。
“我們從去年開始，就啟動了道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入許可管理辦法的編制工作，今年4月份公開征求社會意見，目前辦法還在持續(xù)的修改完善之中。”
工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司副司長瞿國春
9月1日，在2018中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展（泰達）國際論壇上，工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司副司長瞿國春向聽眾介紹汽車公告管理改革的進展。“下一步將履行審核發(fā)布程序，預計年內(nèi)會發(fā)布。”
新公告管理辦法，意在為汽車企業(yè)減負，開放檢測市場，鼓勵技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。但是公告管理單兵突進，工信部的改革，只能在準入管理的鐐銬下跳舞，還會遭遇汽車多頭管理的痼疾。初衷美好，實效還要期待系統(tǒng)性改革，多部門的聯(lián)合行動。
前世今生
“外界覺得汽車公告比較神秘，但它無非體現(xiàn)政府的行政審批制度?！?/span>一家老牌汽車企業(yè)車輛認證部負責人告訴《電動汽車觀察家》。
外界覺得有些“神秘”的汽車公告，是中國汽車準入制度演變的最終產(chǎn)物。
汽車公告的前身，是汽車目錄。
1985年開始，承擔國家汽車工業(yè)主管職能的中國汽車工業(yè)公司，根據(jù)國務院授權(quán)，對汽車企業(yè)及產(chǎn)品實施目錄管理。只有目錄內(nèi)的企業(yè)才能生產(chǎn)和銷售目錄內(nèi)的車輛，成為汽車準入管理的核心內(nèi)容。隨著機構(gòu)改革的推進，汽車企業(yè)及產(chǎn)品準入的管理職能先后由機械工業(yè)部、國家機械工業(yè)局、國家經(jīng)貿(mào)委、國家發(fā)改委和工業(yè)信息化部承擔。
2001年國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布第一批車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品目錄
2001年，在中國加入世貿(mào)組織，融入全球市場規(guī)則的大背景下，當時主管汽車準入管理的原國家經(jīng)貿(mào)委結(jié)合歐洲、日本的經(jīng)驗，將汽車目錄管理改為公告管理，宣告汽車公告管理的誕生。2004年《中華人民共和國行政許可法》開始實施，車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入許可（即公告管理）被設立為行政許可事項而正式確定。
不過，“（汽車公告制度）2006年、2007年才逐步正規(guī)化、系統(tǒng)化，發(fā)展比較快。”前述車輛認證部負責人說。
2008年6月，工信部成立。汽車產(chǎn)業(yè)管理體制進入工信部主管時代。發(fā)改委僅保留重大汽車建設和重大外商投資項目審批。工信部及其委托的中介機構(gòu)又經(jīng)過近十年打磨，形成了當下的汽車公告管理制度。
功過爭議
對于近18年的汽車公告管理，主管部門自身給出了正面評價。
2018年4月，工信部發(fā)布了《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入許可管理辦法（征求意見稿）》（下稱新公告管理辦法）。該文件的編制說明稱，“通過實施《公告》管理，有效保證了準入企業(yè)的生產(chǎn)條件和產(chǎn)品一致性，促進了汽車產(chǎn)品持續(xù)滿足安全、環(huán)保、節(jié)能、防盜等強制性標準，對落實汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策相關(guān)要求，引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新驅(qū)動起到了重要作用?！?/span>
但是，編制說明也指出了現(xiàn)有公告管理的問題?！?/span>實踐中也存在許可管理文件分散、法律層級較低、許可類型過散過細、企業(yè)資源整合利用不足、適應新技術(shù)發(fā)展不充分等問題。”
上述認證部負責人對現(xiàn)有公告管理也比較認可，“存在就是合理的，每一個流程，管理辦法也好，規(guī)范性要求也好?！?/span>
但是，車企人士私下對公告管理制度多有批評，其中一項是成本過高。目前，一輛乘用車的公告費用等需要一兩百萬，商用車六七十萬，貨車專用車需要三四十萬。一位名為“又言”的作者撰文說，大型商用車企業(yè)的公告有上萬個，一年在上公告方面的試驗、認證、申報公告方面的費用高達上億元，已經(jīng)造成了商用車企業(yè)盈利能力偏弱的原因之一。
“汽車公告改革提了很多年了。現(xiàn)在為什么改？因為費收得多了，得給企業(yè)減一點。”一位汽車檢測機構(gòu)的負責人表示，公告讓車企負擔越來越重。
主管部門的管理壓力也越來越重。“2000多家企業(yè)，非常頭疼，就這么幾個人，根本就不可能每家情況都清楚。”前述認證負責人表示，“他們就想管幾家。就像歷史上，美國由兩三百家汽車企業(yè)，縮減到現(xiàn)在就幾家。但是，中國汽車企業(yè)過去幾十年都發(fā)展得很好，大規(guī)模退出的還沒有?！?/span>
另外，工信部委托中機車輛技術(shù)服務中心（下稱中機中心）負責公告管理政策研究、準入條件制定和審查、公告產(chǎn)品技術(shù)審查、機動車合格證管理及生產(chǎn)一致性監(jiān)督管理等技術(shù)工作。但是，中機中心又隸屬于中國汽車技術(shù)研究中心（下稱中汽中心）。無論中汽中心還是中機中心，原先都是獨立第三方技術(shù)支持機構(gòu)，但是中汽中心2003年劃歸國資委管理，本質(zhì)上是企業(yè)。企業(yè)從事公告管理的技術(shù)工作，同時還有車輛檢測、咨詢等其他盈利項目。業(yè)界多認為，存在政企不分的現(xiàn)象。
“內(nèi)部早就在討論如何進行公告改的事宜了，包括裁撤中機中心的事情。” 原工信部產(chǎn)業(yè)政策司副巡視員李萬里表示。他在汽車主管部門工作近30余年，從中國汽車工業(yè)公司，到機械工業(yè)部汽車司，到國家機械工業(yè)局汽車工業(yè)處，到國家經(jīng)貿(mào)委，到發(fā)改委、再到工信部。他說，公告改革既是落實中央、國務院“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務）的要求，也是主管部門內(nèi)部醞釀已久的改革。
機構(gòu)先變
“2004年2005年間，中機中心開始做汽車公告管理工作。從一開始幾個技術(shù)審查工作，到成體系的管理辦法，都是中機中心逐步形成的。”上述車企認證部負責人回憶說。
中機車輛技術(shù)服務中心網(wǎng)站停運
但是2018年4月24日，一則通知宣告汽車公告技術(shù)業(yè)務的管理部門的變化。
這個由中機中心發(fā)布的《關(guān)于<公告>、合格證管理相關(guān)業(yè)務辦公地點及聯(lián)系方式變更的通知》顯示，原中機車輛技術(shù)服務中心《公告》管理、合格證管理相關(guān)業(yè)務自2018年5月2日起，正式調(diào)整至工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)發(fā)展中心（下稱裝備中心）。
裁撤中機中心后，裝備工業(yè)發(fā)展中心網(wǎng)站進行合格證備案公示
7月12日，裝備中心首次召開車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入技術(shù)審查工作宣貫會。工信部裝備工業(yè)司副司長瞿國春，中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院院長、裝備工業(yè)發(fā)展中心主任盧山，原中機中心常務副主任鄭賀悅出席會議。另外有來自汽車、摩托車、低速汽車等生產(chǎn)企業(yè)、檢測機構(gòu)，以及行業(yè)機構(gòu)的500余名代表參加會議。顯然，這是具有宣誓就職意味的亮相。
盧山在會上講話，表示要扎實做好車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品技術(shù)審查、生產(chǎn)一致性監(jiān)督檢查、雙積分管理等各項支撐工作，加強與生產(chǎn)企業(yè)、檢測機構(gòu)、行業(yè)組織的溝通交流，不斷改善工作質(zhì)量、提高服務水平，為汽車強國建設做出積極貢獻。
“中機中心，之前掙錢最多的就是公告”。一位不愿意透露姓名的檢測機構(gòu)負責人表示，裝備中心是事業(yè)單位性質(zhì)，承擔公告管理更為合適。
此前中機中心和中汽中心存在利益沖突。特別是，此前企業(yè)的產(chǎn)品檢驗方案必須先由中機中心審查通過后，才能交由國家認可的檢測中心做檢測。而在檢測方案中，車企還需列明由哪個檢測中心來檢測。
“這本來就是行政性的事務，就應該是事業(yè)單位、政府養(yǎng)著的。”他認為改變管理機構(gòu)有助于解決利益輸送問題，“但是，明的利益鏈切斷了，暗的利益鏈還沒切斷。”
李萬里則表示，首先，公告管理轉(zhuǎn)移到裝備中心，是國家體制改革的要求，規(guī)定不允許企業(yè)單位分擔國家機構(gòu)的行政權(quán)力，裁撤中機中心是對國家機構(gòu)體制改革的落實。
其次，中機中心存在是歷史遺留問題。中機中心負責公告核準準入，中汽中心負責檢測，存在制度上的漏洞。“利益上輸送是有可能存在的，所以從制度層面上需要進行改革，徹底切斷利益輸送。”
公告減薄
公告太“厚”了。工信部每月發(fā)布的道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告，光是汽車部分就有近千個車型之多。
近十幾年汽車數(shù)量激增，汽車市場發(fā)展迅速，管理壓力巨大
對此，新公告管理辦法給出了一系列解決方案。
首先是大幅減少企業(yè)準入的類型，將19個的生產(chǎn)企業(yè)縮減到6個類別。企業(yè)獲得某一個類別的準入許可之后，在該類別之內(nèi)依據(jù)市場情況生產(chǎn)新產(chǎn)品的時候，不用再次申請企業(yè)準入許可。比如，此前從其他乘用車升級為轎車，也就是6升7，就沒有必要了。
其次，大幅減少產(chǎn)品準入的類型。推行車輛產(chǎn)品系族管理，鼓勵企業(yè)對同一系族的車型產(chǎn)品按照系族申請產(chǎn)品準入，生產(chǎn)同一系族內(nèi)的產(chǎn)品，將不需要重新申請公告。新公告管理辦法編制說明稱，據(jù)估算，在系族管理全面推廣以后，產(chǎn)品準入的類型將降幅約三分之一以上。
第三，推行企業(yè)集團管理，對符合規(guī)定條件的企業(yè)集團，內(nèi)部成員申請企業(yè)準入時，要求予以簡化；其某一成員取得許可的車輛產(chǎn)品，其他成員無需取得該車輛產(chǎn)品的準入許可——相當于內(nèi)部擔保制度。
另外，在上述論壇中，瞿國春還說，“允許集團內(nèi)部代工生產(chǎn)，開展產(chǎn)品自我檢驗試點等優(yōu)惠工作。包括大家關(guān)注的企業(yè)與企業(yè)之間的代工，以及企業(yè)的委托加工等事宜，我們也在加緊的研究、落實之中?！?/span>
公告減薄之后，車企的負擔能否大幅下降呢？
一家汽車咨詢機構(gòu)負責人表示，“對于商用車企業(yè)或者大企業(yè)來說，公告減薄，確實能夠降低成本。但對于個別企業(yè)，特別是乘用車企來講，有些型號就是要區(qū)分開，車型就是要細化，就不像商用車企這么感興趣?！?/span>
而前述檢測機構(gòu)負責人則表示，“新能源汽車認證這塊不會有很大變化。傳統(tǒng)車可能會簡化一些，因為相對安全，費用會降一些。”
新公告管理辦法還在流程上幫助車企減負。比如，將非涉及技術(shù)性的許可內(nèi)容的變更改為備案管理；另外，改裝車由貨車類整車生產(chǎn)企業(yè)對采用本企業(yè)底盤產(chǎn)品實施統(tǒng)一管理。
另外，由于目前智能網(wǎng)聯(lián)、無人駕駛汽車等創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品尚無檢測標準，新公告管理辦法稱，將對新技術(shù)、新工藝、新材料應用車型，經(jīng)評估豁免部分或全部要求，為這些車型進入公告作好鋪墊。
檢測開放
“基本上95%（公告準入）費用都是檢測費用?！鼻笆鲕嚻笳J證部負責人說。
新公告管理辦法，全面的放開車輛檢測的市場，明確稱，只要國務院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門認可和國家級資質(zhì)認定具備開展車輛產(chǎn)品準入，檢驗所需能力的檢測單位，均可承擔產(chǎn)品準入的檢驗工作。
中汽中心檢測業(yè)務宣傳圖
而且，新辦法還提出在企業(yè)集團可以試點開展產(chǎn)品自我檢驗。
檢測開放了，能否降低企業(yè)的檢測費用？
前述汽車咨詢機構(gòu)負責表示，“要取得國家資質(zhì)CNAS的檢測中心或者實驗室，也很難。起碼要投入幾十個億的。即使有開放的趨勢，外面的檢測機構(gòu)，暫時很難進來。不過汽車集團化的實驗室，有可能會認?！?/span>
上述檢測機構(gòu)負責人也認為短期內(nèi)不會新增多少檢測機構(gòu)。至于檢測費用，“總體上，會收攏一些，但是減少都是收費不高的東西，看上去減去的數(shù)量很多，但是繳費還是一樣多。”
“這都是行業(yè)標準起草的專家得出必須要檢測的項目?！鼻笆鲕嚻笳J證部負責人也認為，檢測費用很難下降?！?/span>要降成本就必須降低標準和檢測項目。”
單兵突進
本次公告改革，在公告減薄、企業(yè)減負和鼓勵創(chuàng)新方面，從紙面上看，亮點不少。
“本次公告改革，工信部想法很好，也了解企業(yè)的痛點。但是操作層面，怎么操作，非常復雜，牽涉到交通部、質(zhì)檢總局、環(huán)保部等機構(gòu)?！鼻笆鲕嚻笳J證部負責人表示，工信部改革的方向是由車輛準入朝向承諾、備案，從事前管理更多轉(zhuǎn)向事中和事后管理。“光是工信部改革準入方面不行。”
他舉例說，比如公告要減薄，按系族來申報，在公安部那邊準入就是問題。另外，工信部希望強調(diào)事中事后管理，但“交通部還不斷出臺新的準入相關(guān)項目，包括油耗標準和安全標準。多頭管理，才是車企的痛點。”
而前述檢測中心負責人認為，目前汽車問題比較大的是生產(chǎn)一致性沒管住，所以還要管。但是，他認為，不應當強化準入，而應當強化質(zhì)檢部門的召回管理。“全世界都是召回管理最強勢?！?/span>
原工信部產(chǎn)業(yè)政策司副巡視員李萬里
李萬里回顧說，“伴隨著國家經(jīng)濟發(fā)展，國家在安全環(huán)保節(jié)能方面的法規(guī)不斷加嚴，標準不斷升級，由于涉及到國家各部門的管理職責，各部門對汽車產(chǎn)業(yè)提出要求，并對汽車加強監(jiān)管是職責所在。但都將精力集中到'事前'，逐漸形成了‘九龍治水’的局面。”
李萬里認為，核心是各職能機關(guān)對于汽車這個從生到死的過程中，管理職責不明確。因此，“必須明確各管理部門的界線，將管理職能轉(zhuǎn)向事中事后，不能把手伸向制造業(yè)前段。在我看來，有些部門已經(jīng)取得一些成效，有些部門仍不明顯?！?/span>
他表示，中國汽車管理體制效仿歐洲，管住事前，強調(diào)事中、事后?！安幌衩绹?，美國就不管事前，只強調(diào)事后。要按照美國那么改，是對國內(nèi)公告制度的完全顛覆，不太現(xiàn)實?！?/span>
李萬里說，“工信部這次改革，我認為國家給予他的職能仍是主要在事前監(jiān)管，最大的轉(zhuǎn)變是明確行業(yè)的門檻。當然，關(guān)注事中、事后（管理）也是工信部職能所在。”（完）
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